อำนาจหรือพระราชอำนาจ
ในระบอบรัฐธรรมนูญสยาม 2475
ในระบอบรัฐธรรมนูญสยาม 2475
เจ้าพระยาพิชัยญาติ (ดั่น
บุนนาค) ประธานสภาผู้แทนราษฎร อัญเชิญรัฐธรรมนูญ
พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยาม ที่พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว และทรงลงพระปรมาภิไธยพระราชทานลงมา ณ วันที่ 27 มิถุนายน 2475 นั้นพระองค์ทรงเติมคำว่า "ชั่วคราว" กำกับต่อท้ายพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยาม โดยมีพระราชกระแสรับสั่งแก่คณะราษฎรว่าให้ใช้เป็นการชั่วคราว จากนั้นจึงให้เสนอสภาผู้แทนราษฎรตั้งคณะอนุกรรมการร่างรัฐธรรมนูญฉบับถาวร
จากนั้นในการประชุมสภาผู้แทนราษฎรครั้งแรกเมื่อวันที่ 28 มิถุนายน 2475 หลวงประดิษฐมนูธรรม (นายปรีดี พนมยงค์) แถลงต่อสภาฯว่า ธรรมนูญการปกครองแผ่นดินที่ประกาศใช้แล้วนั้น เป็นฉบับชั่วคราวที่ร่างในเวลาฉุกละหุก ซึ่งอาจทำให้มีความบกพร่อง ไม่สามารถครอบคุลมในรายละเอียดที่จำเป็นอย่างเพียงพอสำหรับการปกครองในระบอบประชาธิปไตยที่พระมหากษัตริย์อยู่ใต้รัฐธรรมนูญ ดังนั้น ในฐานะที่เป็นผู้รับผิดชอบร่างพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองมาตั้งแต่ต้น จึงมีความเห็นว่าควรให้มีอนุกรรมการ ตรวจแก้ไขเพิ่มเติม
จากบันทึก รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ในที่สุดที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎร มีมติเห็นชอบให้แต่งตั้งคณะอนุกรรมการร่างพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินมีจำนวน 7 คน โดยมี พระยามโนปกรณ์นิติธาดา เป็นประธานคณะอนุกรรมการฯ และหลวงประดิษฐมนูธรรม นักกฎหมายจากฝรั่งเศสเพียงคนเดียว และในเวลานั้นอ่อนอาวุโสที่สุด เป็นเลขาธิการ มีกรรมการประกอบด้วย พระยาเทพวิทุรพหุลศรุตาบดี พระยามานวราชเสวี พระยานิติศาสตร์ไพศาลย์ (ทั้ง 3 คนนี้และตัวพระยามโนปกรณ์ฯเอง จบกฎหมายจากสหราชอาณาจักร) พระยาปรีดานฤเบศร์ และหลวงสินาดโยธารักษ์ (รงส.1/2475, 28 มิถุนายน 2475) ต่อมา พระมโนปกรณ์นิติธาดาเสนอต่อสภาผู้แทนราษฎร ขอให้แต่งตั้ง อนุกรรมการฯเพิ่มขึ้นอีก 2 คน ได้แก่ พระยาศรีวิศาลวาจา และ นายพลเรือโทพระยาราชวังสัน เพื่อให้งานสำเร็จเร็วขึ้น (รงส.27/2475, 23 กันยายน 2475)
ในกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญฉบับถาวรนั้น มีความเห็นที่นำไปสู่การวิพากษ์วิจารณ์ในเวลานั้นว่ามีการประนีประนอมระหว่างคณะราษฎร ข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ และพระมหากษัตริย์ตลอดเวลา ซึ่งรวมถึงการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญในสภาผู้แทนราษฎรด้วย ดังปรากฏในคำแถลงของประธานอนุกรรมการ ฯ ต่อสภาฯ ว่า
"…ในการร่าง พระธรรมนูญนี้ อนุกรรมการได้ทำการติดต่อกับสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวตลอดเวลา จนถึงอาจจะกล่าวได้ว่า ได้ร่วมมือกันทำข้อความตลอดในร่างที่เสนอมานี้ ได้ทูลเกล้าฯถวาย และทรงเห็นชอบด้วยทุกประการแล้ว และที่กล่าวได้ว่าทรงเห็นชอบนั้น ไม่ใช่แต่เพียงทรงเห็นชอบด้วย อย่างข้อความที่กราบบังคมทูลขึ้นไป ยิ่งกว่านั้น เป็นที่พอพระราชหฤทัยมาก…" (รงส. 34/2475 24 พฤศจิกายน 2475)
ระหว่างนั้น ในที่ประชุมคณะอนุกรรมการฯร่างรัฐธรรมนูญฉบับถาวร มีการเสนอให้เรียกว่า "รัฐธรรมนูญ" แทนคำว่า "ธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน" ซึ่งคณะอนุกรรมการก็รับว่า เห็นควรใช้คำว่า "รัฐธรรมนูญ" ที่นายปรีดี พนมยงค์ อธิบายว่า หมายถึง "กฎหมายว่าด้วยระเบียบการปกครองแผ่นดินหรือรัฐ" ซึ่งในเวลาต่อมา หม่อมเจ้า วรรณไวทยากร วรวรรณ เสนอให้ใช้คำว่า "รัฐธรรมนูญ" และกลายมาเป็นธรรมเนียมปฏิบัติว่าถ้าผู้ร่างต้องการให้เป็นรัฐธรรมนูญฉบับถาวรจะใช้คำว่า "รัฐธรรมนูญ" แต่ถ้าจะใช้เป็นฉบับชั่วคราวจะเรียกว่า "ธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน"
สภาผู้แทนราษฎรพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญโดยใช้วิธีพิจารณาแบบอนุกรรมการเต็มสภา และพิจารณาแบบเรียงมาตรา เพื่อเร่งพิจารณาให้เสร็จทันกำหนดฤกษ์พระราชทานรัฐธรรมนูญในวันที่ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475 (รงส. 34/2475 24 พฤศจิกายน 2475)
ในการร่างรัฐธรรมนูญที่เป็นที่เห็นพ้องต้องกันทั้งคณะผู้ร่าง คณะกรรมการราษฎร และสมาชิกระดับนำในคณะราษฎร นั้น ประเด็นสำคัญที่ควรได้รับการเผยแพร่เพื่อตระหนักในเจตนารมณ์พื้นฐาน ในอันที่จะทำความเข้าใจในเรื่อง "อำนาจธิปไตย" ในระบอบประชาธิปไตยที่มีพระมหากษัตริย์อยู่ใต้กฎหมายรัฐธรรมนูญ นั่นคือประเด็นว่าด้วย "อำนาจ" หรือที่เดิมในการปกครองสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงมีอำนาจสิทธิ์ขาดในการปกครองพระแผ่นดิน เป็นที่เข้าใจและรับรองกันว่าเป็น "พระราชอำนาจ"
ใน หมวด 1 พระมหากษัตริย์ บัญญัติไว้ว่า มาตรา 6 พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจนิติบัญญัติโดย คำแนะนำและยินยอมของสภาผู้แทนราษฎร; มาตรา 7 พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจบริหารทางคณะรัฐมนตรี; มาตรา 8 พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจตุลาการทางศาลที่ได้ตั้งขึ้นตามกฎหมาย
ทั้งนี้ในระหว่างการประชุมร่างรัฐธรรมนูญ (ให้สังเกตว่าไม่มีบอกพุทธศักราชไว้ด้วย สันนิษฐานว่าโดยความตั้งใจให้เป็นรัฐธรรมนูญฉบับถาวรที่ยกร่างและผ่านมติ ประกาศใช้ครั้งเดียวไปเลย) นั้นเอง มีข้อถกเถียงเกี่ยวกับการใช้ถ้อยคำซึ่งในร่างรัฐธรรมนูญฯใช้คำว่า พระราชอำนาจบริหาร พระราชอำนาจนิติบัญญัติ และพระราชอำนาจตุลาการ พระยามโนปกรณ์นิติธาดา ประธานอนุกรรมการฯ เสนอให้ตัดคำว่า "พระราช" ออก โดยให้เหตุผลว่า อำนาจนี้ไม่ใช่ของกษัตริย์ แต่เป็นอำนาจที่มาจากประชาชนชาวสยาม ในขณะที่สมาชิกบางส่วนเห็นว่า ควรคงไว้เพื่อรักษาความสุภาพอ่อนโยน (sentiment) แต่เจ้าพระยาธรรมศักดิ์มนตรีอธิบายว่า อาจขัดกับความเป็นจริง (fact) ได้ ถ้าเช่นนั้นควรจะรักษาความเป็นจริงไว้ดีกว่า
ประธานอนุกรรมการฯกล่าวเพิ่มเติมว่า ในระบอบรัฐธรรมนูญ (constitutionalism) พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจในทางบริหารต่างจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ (absolutism) ที่การบริหารใดๆ เป็นพระราชอำนาจ ดังนั้น การใช้อำนาจของพระมหากษัตริย์จึงต้องมีกรรมการราษฎร (ที่ต่อมาสภา ฯ มีมติให้เรียกว่ารัฐมนตรี) เป็นผู้ลงนามสนอง พระบรมราชโองการ โดยเฉพาะมาตรา 7 ซึ่งหลวงประดิษฐมนูธรรมกล่าวว่า เป็นบทบัญญัติที่จำกัดพระราชอำนาจบริหารของกษัตริย์ หากความสุภาพนุ่มนวลไม่ขัดกับ ความเป็นจริงก็จะรักษาภาษาสำนวน เพราะ "ไม่ต้องการให้ชอกช้ำ" เอาไว้ ในที่สุดที่ประชุมเห็นชอบให้ตัดคำว่า "พระราช" ออก (รงส. 35/2475 25 พฤศจิกายน 2475)
สำหรับคำว่า "คณะกรรมการราษฎร" ถูกนำมาพิจารณาในการประชุมสภาฯครั้งที่ 41 โดยมีการลงมติใช้คำว่า "รัฐมนตรี" 28 เสียงไม่ออกเสียง 24 เสียง และมีผู้เห็นควรใช้คำอื่น 7 เสียง จึงมีผลทำให้ใช้คำว่า "รัฐมนตรี" แทน "กรรมการราษฎร" รวมทั้งใช้คำว่า "คณะรัฐมนตรี" แทน "คณะกรรมการราษฎร" และใช้คำว่า "นายกรัฐมนตรี" แทนคำว่า "ประธานคณะกรรมการราษฎร" ตลอดจนมีการกำหนดความหมายใหม่ว่า "รัฐมนตรี" หมายถึง "ข้าราชการผู้ใหญ่ในแผ่นดิน" มิใช่ที่ปรึกษาของแผ่นดินอีกต่อไป เช่นที่มี "รัฐมนตรีสภา" ในสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์ (รงส. 41/2475, 28 พฤศจิกายน 2475).
พิมพ์ครั้งแรก โลกวันนี้ ฉบับวันสุข วันที่ 20-26 พฤศจิกายน 2553
คอลัมน์ พายเรือในอ่าง ผู้เขียน อริน
