กบฏไพร่ กบฏชาวนาในสยาม-ไทย (48)

"ขบถน้ำใส พ.ศ. 2465"
กบฏผู้มีบุญหลังผลัดแผ่นดิน (14)

พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว ครั้งเสด็จประพาสเลียบมณฑลปักษ์ใต้

พรรณงาม เง่าธรรมสาร นำเสนอผลจากการจัดเตรียมเพื่อนำ "หลักรัฐประศาสโนบาย 6 ประการ" ไปสู่การปฏิบัติ ไว้ใน "กระบวนการบูรณาการรัฐชาติไทยกรณีจังหวัดชายแดนใต้ : บทเรียนจากระบบเทศาภิบาลในสมัยรัชกาลที่ 6" ในประเด็น "หลักรัฐประศาสโนบาย 6 ประการ" โดยพิจารณาประกอบกับรายงานของเสนาบดีมหาดไทย คือ เจ้าพระยายมราช (ปั้น สุขุม) ซึ่งกล่าวถึงประเด็นต่างๆ ที่เป็นปัญหาที่เกิดแก่ราษฎรในมณฑลปัตตานี (ดังได้กล่าวไปแล้ว) ได้แก่ 1. การเปลี่ยนแปลงระเบียบและวิธีการต่างๆ 2. ศาสนา 3. วีจัดการต่อความไม่สงบ 4. การเก็บภาษีอากร ซึ่งรวมอากรค่าน้ำ อากรค่านา และค่ารัชชูปการ 5. การป่าไม้ 6. การศึกษา 7. การกะเกณฑ์ 8. การศาล 9. การกดขี่บีบคั้น และยังรวมประเด็นปลีกย่อยไว้ด้วยอีกสองประเด็น คือ ค่าธรรมเนียมและอนุญาตล้อเลื่อน, การสํารวจผลไม้, การเกณฑ์ตํารวจภูธร และเรื่องเสือป่า

ทั้งนี้ จะเห็นได้ว่าความเห็นของที่ประชุมเสนาบดีสภา เมื่อวันที่ 30 มิถุนายน พ.ศ. 2466  (ในปี พ.ศ. 2431 พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าฯ ทรงตั้ง "เสนาบดีสภา" หรือ "ลูกขุน ณ ศาลา" ขึ้นเป็นฝ่ายบริหาร ต่อมา ใน พ.ศ. 2435 ได้ตั้ง "องคมนตรีสภา" หรือเดิมเรียก "สภาที่ปรึกษาในพระองค์" เพื่อวินิจฉัยและทำงานให้สำเร็จ และ "รัฐมนตรีสภา" หรือ "ลูกขุน ณ ศาลาหลวง" ขึ้นเพื่อปรึกษาราชการแผ่นดินที่เกี่ยวกับกฎหมาย ต่อมาเสนาบดีสภาก็ยกเลิกไปภายหลังการประชุมครั้งสุดท้ายในเดือนพฤศจิกายน พ.ศ. 2468 ในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว) หาได้เป็นเอกภาพไปในทางเดียวกันไม่

**********

ข้อเสนอแนวทางแก้ไขด้านการศึกษาที่กระทรวงมหาดไทยนำเสนอในที่ประชุม เน้นที่การแก้ความหมางใจของชาวบ้านที่ถูกบังคับให้ส่งลูกมาเรียน โดยหาผู้รู้ทางศาสนามาสอนคัมภีร์ที่โรงเรียน และให้ผลประโยชน์ตอบแทนแก่ท่านเหล่านั้นด้วย เพื่อให้เห็นว่าทรงพระมหากรุณาธิคุณถึงให้ช่วยสอนศาสนานั้น ข้อเสนอนี้ถูกคัดค้านจากเสนาบดีกระทรวงศึกษาธิการด้วยข้อขัดข้องด้านเงินค่าใช้จ่าย แต่เสนาบดีส่วนใหญ่เห็นด้วยกับหลักการที่จะเปิดทางให้เด็กมีเวลาไปศึกษาศาสนาเอง โดยรัฐอุดหนุนด้านการเงินบ้าง สำหรับปัญหาเรื่องเกณฑ์เด็กหญิงเข้าเรียนสหศึกษา กระทรวงศึกษาไม่ยอมรับว่ามีการสั่งให้ดำเนินการ และเสนอให้ตีความว่าการดำเนินการที่เกิดขึ้นนั้น เป็นการดำเนินการส่วนบุคคล

ด้านการเกณฑ์ต่าง ๆ รวมทั้งเกณฑ์ตำรวจ กระทรวงมหาดไทยเรียนว่ากำลังดำริอยู่ ต่อมาภายหลังเจ้าพระยายมราชได้กราบบังคมทูลขอให้หยุด และให้เปลี่ยนเป็นการจ้างแรงงาน แต่ให้ดำเนินการเมื่อเป็นความจำเป็นจริง ๆ เพื่อประหยัดเงิน และต้องไม่ให้ขัดกับเวลาทำการทางศาสนา เช่น เทศกาลปอซอ (กจช., ร.6 ม.22/15, "จัดราชการมณฑลปัตตานีอันเกี่ยวแก่ลัทธิและศาสนา" เจ้าพระยายมราช ทูลเจ้าพระยามหิธร วันที่ 2 กรกฎาคม พ.ศ. 2466 – พรรณงาม เง่าธรรมสาร)

เรื่องศาล เป็นอีกประเด็นหนึ่งซึ่งที่ประชุมพิจารณาด้วยความยากลำบาก กระทรวงยุติธรรมเกี่ยงว่าถ้าจะให้กลับไปทำเหมือนเมื่อเป็น "บริเวณ 7 หัวเมือง" ตามที่กระทรวงมหาดไทยเสนอ ก็ควรโอนให้กระทรวงมหาดไทยรับไปทำเอง ที่ประชุมเห็นว่ากระทรวงยุติธรรมควรหาทางเลิกดาโต๊ะยุติธรรม และดำเนินคดีทางศาสนาในแนวอนุญาโตตุลาการ (เรื่องศาลที่เกี่ยวกับการศาสนานี้ ยังมีการพัฒนาต่อมาอีกยาว ดู กจช., ร.7 ม.12, บันทึกสมเด็จเจ้าฟ้ากรมหลวงลพบุรีฯ ถึงเจ้าพระยามหิธรฯ ที่ 121/2964 วันที่ 1 ตุลาคม พ.ศ. 2469. – พรรณงาม เง่าธรรมสาร)

การแก้ปัญหาอันเกิดจาก "ขบถ? พ.ศ. 2465" สิ้นสุดลงด้วยการเริ่มต้น พระบรมราโชบายใหม่สำหรับมณฑลปัตตานีที่มีชื่อว่า "หลักรัฐประศาสโนบาย 6 ประการ" ซึ่งเป็นการ "ดัดแปลง" แก้ไขระเบียบราชการต่าง ๆ ให้สอดคล้องกับความเป็น "ท้องที่พิเศษด้วยภูมิประเทศแลบุคคล" นับจากเจ้าพระยายมราชได้กลับเข้ามาเป็นเสนาบดีมหาดไทย (วันที่ 1 สิงหาคม พ.ศ. 2465) การปกครองมณฑลปัตตานีก็เข้าสู่มิติใหม่ มีการเปลี่ยนแปลงหลายอย่าง เริ่มจากการเปลี่ยนถ่ายข้าราชการชุดเดิมตั้งแต่ระดับสมุหเทศาภิบาลออกไป แก้ระเบียบทางราชการที่ขัดกับธรรมเนียมความเชื่อทางศาสนาอิสลาม เช่น ในพิธีถือน้ำพิพัฒน์สัตยาซึ่งมีการอ้างถึงพระรัตนตรัย เปลี่ยนเป็นการทำพิธีสาบานต่อหน้าพระคัมภีร์อัลกุรอานมัสยิดตามธรรมเนียมในศาสนาอิสลามแทน ลดอัตราการเก็บเงินศึกษาพลีและเงินรัชชูปการ เลิกการเก็บอากรค่าน้ำ และออก "สมุดคู่มือสำหรับข้าราชการกระทรวงมหาดไทยที่รับราชการในมณฑลซึ่งมีพลเมืองนับถือสาสนาอิสลาม" ตอนกลางปี พ.ศ. 2466

"สมุดคู่มือสำหรับข้าราชการกระทรวงมหาดไทยที่รับราชการในมณฑลซึ่งมีพลเมืองนับถือสาสนาอิสลาม" กับหลักพหุนิยมทางการปกครองและวัฒนธรรม

ที่มาและเป้าหมาย ของการจัดทำ "สมุดคู่มือ..." เป็นผลมาจากการไปตรวจราชการมณฑลปัตตานีของเจ้าพระยายมราชในต้นปี พ.ศ. 2466 ภายหลังการเกิด "วิกฤติ" เจ้าพระยายมราชจาก "เหตุผลที่ได้ยิน" ประกอบกับประสบการณ์ส่วนตัวที่เคยรับราชการในท้องที่นั้น พิจารณาเห็นว่าจำเป็นต้องมีสมุดคู่มือ เพื่อ "ตักเตือนเพื่อนราชการที่มารับราชการในน่าที่ปกครองอยู่ประจำมณฑลแลจังหวัดภาคนี้" จึงมอบหมายให้พระรังสรรค์สารกิจ (เทียม กาญจนประกร) ซึ่งนับถืออิสลาม เรียบเรียงขึ้น อย่างไรก็ดี เจ้าพระยายมราชออกตัวว่า "ข้อความที่กล่าวไว้ในสมุดนี้ ข้าพเจ้าไม่ได้ตั้งใจว่าจะให้ถือเปนตำรับตำราอย่างไร" จากเนื้อหาโดยรวมและความหมายระหว่างบรรทัดจะเห็นว่า เป้าหมายโดยรวมของการออก "สมุดคู่มือ..." คือความพยายามปลูกฝังและจูงใจผู้อ่านที่เป็นนักปกครองในพื้นที่ที่มีชาวมุสลิมเป็นชนส่วนใหญ่ มี "หลักในการปฏิบัติตน" เพื่อเป็น "ผู้ปกครองที่ดี" การเป็นผู้ปกครองที่ดีในทัศนะเจ้าพระยายมราชต้องไม่ใช่อาศัย "อำนาจกฎหมายหนุนหลัง" ซึ่งทำให้ราษฎร "ต้องจำยำเกรง" แต่มาจากการได้รับ "ความเคารพนับถือเพิ่มขึ้นจากความ ยำเกรง...(ซึ่ง) อย่างสูงได้รับความรักใคร่เปนส่วนอัทยาศรัยและเลื่อมสัยในกิติคุณที่ ผู้นั้นมีอยู่" ("คำปรารภ" ใน "สมุดคู่มือ..", หน้า 2.)

(ยังมีต่อ)
**********

ทั้งนี้ เมื่อพิจารณาลึกลงไปในรายละเอียด จะเห็นว่าผลสรุปที่ออกมาสะท้อนความพยายามในระดับสำคัญของ "รัฐสยาม" ในความพยายามอย่างจริงจังที่จะแก้ไขปัญหา "หัวเมืองใต้" ที่คุกรุ่นมาตลอดและดูเหมือนว่าอาจจะปะทุเป็นปัญหาบานปลายได้อีก โดยเฉพาะอย่างยิ่ง (นโยบายต่อมณฑลปัตตานี 2466 : ผลิตผลกบฏ พ.ศ. 2465 โดย สุรชาติ บํารุงสุข) ในพระราชกระแสรับสั่งของพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าฯ ที่พระราชทานแก่ที่ประชุมว่า "หลักรัฏฐประศาสโนบาย 6 ข้อ ตามที่ได้กะไว้นั้น เป็นการถูกต้องและสมควรแก่กาละเทศะแล้ว ให้ถือเป็นระเบียบสําหรับปฏิบัติราชการเนื่องด้วยมณฑลปัตตานีต่อสืบไป".


พิมพ์ครังแรก โลกวันนี้ ฉบับวันสุข 13-19 กรกฎาคม 2556
คอลัมน์ พายเรือในอ่าง ผู้เขียน อริน

กบฏไพร่ กบฏชาวนาในสยาม-ไทย (47)

"ขบถน้ำใส พ.ศ. 2465"

กบฏผู้มีบุญหลังผลัดแผ่นดิน (13)

พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้เจ้าพระยายมราช (ที่สองจากขวา) ร่วมโต๊ะเสวยกับสุลต่านยโฮร์ที่วังของสุลต่าน เมื่อคราวเสด็จประพาสสหรัฐมลายู พ.ศ. 2467

พรรณงาม เง่าธรรมสาร นำเสนอและวิเคราะห์ต่อเนื่องไว้ใน "กระบวนการบูรณาการรัฐชาติไทยกรณีจังหวัดชายแดนใต้ : บทเรียนจากระบบเทศาภิบาลในสมัยรัชกาลที่ 6" ถึงบทบาทในการบริหารจัดการของ เจ้าพระยายมราช (ปั้น สุขุม) ในท่ามกลางความอึมครึมของสถานการณ์การเมืองการปกครองในพื้นที่ "จังหวัดชายแดนใต้" และปฏิกิริยาจากขุนนางอำมาตย์ในระดับต่างๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งระดับเสนาบดีเองนั้น ส่งผลให้พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าฯ ทรงเคลื่อนไหวสนับสนุนแนวคิดดังกล่าวอย่างเปิดเผย

**********

กล่าวได้ว่า ในเชิงการบริหารการปกครอง เจ้าพระยายมราชประสบความสำเร็จอย่างงดงามในการได้รับพระราชทานความเชื่อมั่นอย่างเต็มเปี่ยมจากพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว จึงได้รับพระราชทานพระราชานุญาตให้ดำเนินการแก้ไขปัญหาความเดือดร้อนต่าง ๆ อย่างเบ็ดเสร็จสมบูรณ์ ตามรายละเอียดที่ได้กราบบังคมทูล

ในการประชุมเสนาบดีสภาเพื่อนำเอารายงานเจ้าพระยายมราชไปสู่การปฏิบัติ แน่นอนว่าการเมืองระหว่างเสนาบดีต่าง ๆ ไม่ได้ทำให้เสนาบดีที่เกี่ยวข้องยอมสูญเสียอำนาจของตนโดยง่าย แต่ทุกคนก็ถูกเตือนตั้งแต่ก่อนประชุมด้วยพระราชกระแสที่โปรดให้มีถึงราชเลขาธิการ เกี่ยวกับการจัดประชุมคณะเสนาบดีเพื่อพิจารณาเรื่องนี้ ไว้ 2 ประการ ดังนี้

• ให้ราชเลขาธิการอัญเชิญพระบรมราชโองการไปอ่านให้ที่ประชุมฟัง เพื่อเป็นเครื่องมือเตือนสติไว้
• ให้ราชเลขาธิการทูลประธานไม่ให้เร่งรัดการประชุม แต่ให้โอกาสแก่เสนาบดีเจ้ากระทรวงต่าง ๆ ได้แสดงความเห็นโต้แย้งอย่างเต็มที่ ก่อนที่จะลงมติ

ก่อนการประชุม สมเด็จกรมพระนครสวรรค์ฯ ราชเลขาธิการเสนาบดีสภาได้จัดรวบรวม ข้อบกพร่องต่าง ๆ ที่กราบบังคมทูลมา จัดทำ "กติกากลาง" เฉพาะมณฑลปัตตานี ที่สมควรถือเป็น "หลักรัฐประศาสโนบาย" รวม 6 ข้อ เพื่อขอความเห็นชอบ ส่วนรายละเอียดประเด็นต่าง ๆ ที่เจ้าพระยายมราชทูลฯ ปรึกษานั้น ก็ได้นำมาหารือในที่ประชุมเป็นข้อ ๆ ตามลำดับไป

ที่ประชุมได้ตกลงเห็นชอบ หลักรัฐประศาสโนบาย 6 ประการ ซึ่งมีสาระดังนี้

ข้อ 1 ระเบียบหรือวิธีปฏิบัติการอย่างใดเปนทางให้พลเมืองรู้สึกหรือเห็นไปว่าเปนการเบียดเบียนกดขี่สาสนาอิลาม ต้องยกเลิกหรือแก้ไขเสียทันที ...การใดจะจัด ขึ้นใหม่ต้องอย่าให้ขัดกับลัทธินิยมอิสลามหรือยิ่งทำให้เห็นเปนการอุดหนุนสาสนา ได้ยิ่งดี 

ข้อ 2 การกะเกณฑ์อย่างใด ๆ ก็ดี การเก็บภาษีอากรหรือพลีอย่างใด ๆ ก็ดี เมื่อพิจารณาโดยส่วนรวมเทียบกันต้องอย่าให้ยิ่งกว่าที่พลเมืองในแว่นแคว้นประเทศราชของอังกฤษซึ่งอยู่ใกล้เคียงนั้น ต้องเกณฑ์ต้องเสียอยู่เปนธรรมดา เมื่อพิจารณาเทียบกันแต่เฉพาะต้องอย่าให้ยิ่งหย่อนกว่ากันจนถือเป็นเหตุเสียหายในทางปกครองได้ 

ข้อ 3 การกดขี่บีบคั้นแต่เจ้าพนักงานของรัฐบาลเนื่องแต่การใช้อำนาจในทางที่ผิดมิเปนธรรมก็ดี เนื่องแต่การหมิ่นลู่ดูแคลนพลเมืองชาติแขกโดยที่เปนคนต่างชาติก็ดี เนื่องแต่การหน่วงเหนี่ยวชักช้าในกิจการน่าเปนเหตุให้ราษฎรเสียความสะดวกในทางหาเลี้ยงชีพก็ดี พึงต้องแก้ไขและระมัดระวังมิให้มีขึ้น เมื่อเกิดขึ้นแล้วต้องให้ผู้ทำผิดต้องรับผลตามความผิดโดยยุติธรรม ไม่ใช่สักแต่ว่าจัดการกลบเกลื่อนให้เงียบไปเสียเพื่อจะไว้หน้าสงวนศักดิ์ของข้าราชการ 

ข้อ 4 กิจการใด ๆ ทั้งหมดอันเจ้าพนักงานจะต้องบังคับแก่ราษฎร ต้องระวังอย่าให้ราษฎรต้องขัดข้องเสียเวลาเสียการในทางหาเลี้ยงชีพของเขาเกินสมควร แม้จะเปนการจำเปนโดยระเบียบการก็ดี เจ้าน่าที่พึงสอดส่องแก้ไขอยู่เสมอเท่าที่จะทำได้ 

ข้อ 5 ข้าราชการที่จะแต่งตั้งออกไปประจำตำแหน่งในมณฑลปัตตานี พึงเลือกเฟ้นแต่คนที่มีนิสัยซื่อสัตย์สุจริตสงบเงียบเยือกเย็น ไม่ใช่สักแต่ว่าส่งไปบรรจุให้เต็มตำแหน่งหรือส่งไปเปนทางลงโทษเพราะเลว 

เมื่อจะส่งไป ต้องสั่งสอนชี้แจงให้รู้ลักษณทางการ อันจะพึงประพฤติระมัดระวังโดยหลักที่ได้กล่าวในข้อ 1 ข้อ 3 และข้อ 4 ข้างบนนั้นแล้ว ผู้ใหญ่ในท้องที่พึงสอดส่องฝึกฝนอบรมกันต่อ ๆ ไปในคุณธรรมเหล่านั้นเนือง ๆ ไม่ใช่แต่คอยให้พลาดพลั้ง ลงไปก่อนแล้วจึงว่ากล่าวลงโทษ 

ข้อ 6 เจ้ากระทรวงทั้งหลายจะจัดวางระเบียบการอย่างใดขึ้นใหม่หรือบังคับการอย่างใดในมณฑลปัตตานีอันจะเปนทางพาดพานถึงทุกข์สุขของราษฎรควรฟังความเห็นสมุหเทศาภิบาลก่อน ถ้าสมุหเทศาฯ ขัดข้องก็ควรพิจารณาเหตุผลแก้ไขหรือยับยั้ง ถ้าไม่เห็นด้วยว่ามีมูลขัดข้องก็ควรหารือกับกระทรวงมหาดไทย แม้ยังไม่ตกลงกันได้ระหว่างกระทรวงก็พึงนำความขึ้นกราบบังคมทูลทราบฝ่าละอองธุลีพระบาทขอพระราชทานพระบรมราชวินิจฉัย" (กจช., ร.6 ม.22/13, เจ้าพระยายมราชกราบบังคมทูลพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว วันที่ 21 มีนาคม พ.ศ. 2465)

หลังจากที่ประชุมรับหลักการ "หลักรัฐประศาสโนบาย 6 ประการ" แล้ว ประธานก็ได้นำรายงานเจ้าพระยายมราชขึ้นปรึกษา ข้อเสนอส่วนใหญ่ที่ประชุมสามารถตกลงกันได้อย่างราบรื่น อาทิเช่น เรื่องอากรค่านา และเงินรัชชูปการ ซึ่งเสนาบดีมหาดไทยยกขึ้นพูดเป็นตัวอย่างของการออก พ.ร.บ. "ที่เร็วเกินควร", ประเด็นอากรค่าน้ำ ที่ประชุมเห็นร่วมกันว่า "ควรงดชั่วคราว เพื่อแสดงพระมหากรุณาธิคุณ", ประเด็น พ.ร.บ.ล้อเลื่อน กระทรวงมหาดไทยรายงานว่ากำลังแก้ไขอยู่, ประเด็น การสำรวจสวนผลไม้ กระทรวงมหาดไทยรับจะประเมินใหม่โดยจะสำรวจว่าคุ้มค่าไหม, เรื่องป่าไม้ กระทรวงมหาดไทยรับจะปรึกษากระทรวงเกษตรเอง, และเรื่องการศึกษาซึ่งเป็นประเด็นที่ยากที่สุด เพราะเสนาบดีกระทรวงศึกษาธิการและกระทรวงมหาดไทยเคยขัดแย้งเกี่ยวกับนโยบายการจัดการศึกษาภาคบังคับมาก่อน ดังกล่าวมาข้างต้น เจ้าพระยายมราชได้กราบบังคมทูลพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวในเรื่องนี้ไว้ว่า "ถ้ากระทรวงศึกษาธิการจะถามข้าพระพุทธเจ้าสักคำหนึ่ง โดยที่เคยรับราชการทางนั้นนาน ข้าฯ ก็ต้องตอบทันทีเดียวว่าที่อื่นควรค่อยจัดการได้ แต่ในมณฑลปัตตานีต้องรอไปก่อน..." (กจช., ร.6 ม.22/13, เจ้าพระยายมราชกราบบังคมทูลพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว วันที่ 21 มีนาคม พ.ศ. 2465)

(ยังมีต่อ)

**********

ใน "หลักรัฐประศาสโนบาย 6 ประการ" ดังกล่าวข้างต้น มีประเด็นสำคัญที่พึงสังวรและนำมาใช้เป็นหลักคิดพื้นฐานสำหรับผู้มีอำนาจและหน้าที่ในการบริหารจัดการความขัดแย้งในพื้นที่ "สามจังหวัดชายแดนภาคใต้" ในสมัยต่อๆมา นั่นคือประเด็นผู้ปฏิบัติงานในพื้นที่ (ข้อ 5) "ข้าราชการที่จะแต่งตั้งออกไปประจำตำแหน่งในมณฑลปัตตานี พึงเลือกเฟ้นแต่คนที่มีนิสัยซื่อสัตย์สุจริตสงบเงียบเยือกเย็น ไม่ใช่สักแต่ว่าส่งไปบรรจุให้เต็มตำแหน่งหรือส่งไปเปนทางลงโทษเพราะเลว"

ซึ่งนำไปสู่คำถามว่า ปัจจุบันการแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการในประเทศที่ประกาศความเป็นรัฐประชาธิปไตย ได้ยึดหลักการตามที่เจ้าพระยายมราช (ปั้น สุขุม) ให้แนวทางไว้หรือไม่อย่างไร?


พิมพ์ครังแรก โลกวันนี้ ฉบับวันสุข 6-12 กรกฎาคม 2556
คอลัมน์ พายเรือในอ่าง ผู้เขียน อริน